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何增科:国家治理现代化的维度与面向
2015-06-05 11:36   审核人:

原标题:国家治理现代化的维度与面向

  “国家治理现代化”是一个包含了许多中国创造元素的重大论断

  国家治理概念具有中国创造的特色,它吸收了治理概念的合理内核,又吸收了公司治理的关切。我对国家治理的定义是:国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事物的合作管理,其目的是维护社会秩序,增进公共利益。

  “国家治理”突出了国家政权所有者的“在场”、多元行动者的合作管理和伙伴关系,并强调增进公共利益与维护社会秩序并重。国家治理体系由国家治理目标体系、制度体系和价值体系三个部分组成。其中,目标体系包括三方面;第一个是国家的繁荣富强,第二个是人民的幸福安康,第三个是国家政权的长治久安。约束各类行动者在社会公共事务管理中行为的制度体系,构成国家治理体系的核心,是最关键的部分。因为实现国家治理目标体系、体现国家治理价值体系,都要靠作为国家治理主体的各类机构或个体行动者及其行为规则来完成。国家治理体系包括了政府治理、市场治理和社会治理三大子体系,他们分别依靠合法的强制性权威、市场价格和竞争机制、志愿奉献和自治自律机制等不同的协调机制,来整合资源、约束行为,实现增进公共利益、维护社会经济秩序的目的。此外,国家治理价值体系是成功的国家治理所必需的基本的操作性价值理念,具体包括透明、参与、法治、回应、公正、问责、效益、廉洁、和谐等善治的基本价值。

  在中国的语境中倡导“国家治理”的概念,避免了单纯讲“治理”概念时,因倡导“多中心”、“网络化”、“没有政府的治理”等理念而容易造成的去国家化、去政府化、去执政党化的印象,在凸显国家、政府、执政党的主导地位的同时,又对市场和企业、公民和社会组织等政府以外的行动者开放了公共治理空间,允许其作为国家治理的主体发挥作用。因此,这个概念既有所坚持,又有所开放,容易为国家和社会等各方所接受。

  从三组概念所构成的意义之网中理解“国家治理现代化”

  要完整地理解国家治理这个概念,我认为应当从三组概念所构成的意义之网中加以理解。第一组是治理、公司治理和国家治理;第二组概念是国家统治、国家管理与国家治理;第三组概念是国家政体与国家治理。这实际上涉及到理解国家治理的三个不同维度。

  首先,治理的概念和公司治理的概念都是20世纪90年代提出来的。治理概念的提出,所面对的是福利多元主义和福利自由主义。在福利国家的时代,国家全面负担了社会福利,但又出现了供给困难。在这种情况下,福利多元主义提出,要多元主体分担责任,共同提供福利服务。在这样的背景下又开始强调,在社会公共事务的管理中,除了政府以外,多元行动者要进行合作管理,也就是说要由多元主体与政府共担责任。为了概括这种情形,于是出现了治理的概念。这里的治理概念强调多中心,强调网络化,强调合作管理。这是治理概念的核心。

  与一般性的治理概念相关联,这一时期也出现了公共治理的概念,以及国别治理的概念。公共治理更多地见之于行政学和公共管理学的学术发展脉络;国别治理概念则见之于国际组织和发达国家的对外援助评价工作之中,涉及援助提供者对援助接受者的国家治理质量进行分析和评估,以确定援助的重点和范围,这就是最初的国别治理评估。

  但与此同时,即上个世纪90年代,也开始流行公司治理的概念,并且取代了原先常见的企业管理概念。这是因为公司管理的研究者和实践者主要关注通过投入要素的优化组合实现公司利润的最大化。但是,公司运营中往往会出现公司高管背叛股东利益,谋取个人私利乃至贪污腐败,最后又导致公司垮台的情形,最极端的案例就是美国安然公司的会计做假账案。适时而生的公司治理概念,则关注对公司高管加以约束的问题。确切地说,公司治理概念所导引的研究,企图探讨在所有权和经营权相分离的现代公司制度下,如何实现委托人和代理人的激励兼容的问题。要通过建立激励兼容的机制,使代理人和委托人的利益目标趋于一致,使不同的利益相关者捆绑一起,同时强化监督机制,避免背叛的发生。较之于传统的公司管理概念,公司治理强调,一方面要给公司高管赋予足够的自主权为公司挣钱获利,实现公司管理的高效益;另一方面则要使公司管理层对股东及其代表董事负责,由此研究公司治理结构的优化问题,具体包括董事会的结构与权能,董事会对公司高管的监督和监管,努力提出优化的公司治理制度设计。

  相对而言,中国学者自1990年代所开始讨论的国家治理概念,包括中国学者所提出的政府治理概念,则是中国化的概念,或者说,是经过中国化改造的概念,融入了中国的元素。这是因为,在国外,治理的概念强调多中心,某种意义上就是少点统治多点治理,甚至主张没有政府的治理、多中心化的治理和多层化的治理;而把国家与治理放在一起,尤其是把政府与治理放在一起,是中国的一种创造。在这种中国式的创造中,既吸收了一般治理概念的内核,同时也吸收了公司治理的关切。

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