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杨建顺:以良法求善治
2015-06-05 11:36   审核人:

原标题:以良法求善治

  【中图分类号】D920.1

  【文献标识码】A

  党的十八届四中全会《决定》提出要“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,为党在治国理政层面实现重要历史跨越奠定了基础,明确了全面推进依法治国的总目标,设计了方式、方法和手段,为国家法治描绘了蓝图。《决定》内容包含七个大的方面,贯穿起来是一条非常清晰的主线,即以良法求善治。良法和善治,离不开立法、行政和司法等国家作用相互间的良性互动,离不开一系列机制制度和观念认识的支撑。“以良法求善治”,起码应当确保良法存在,确保法律实施的实效性,并确保司法的公平正义性。

  确保良法存在

  正如《决定》所指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”那么,什么是良法?《决定》指出,良法“要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观”,要“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。应当说,这些要素揭示了良法应有的价值品格,但是,“良法”是个不确定概念,需要通过一系列机制、制度来保障,需要明确的标准和完备的程序来支撑。

  长期以来,我国在立法领域一直都很重视民主和科学这两大原则,也取得了长足进步。但是,在具体运作中往往存在对民意吸纳不够、把握不准的情形,尤其是对专家学者的论证意见往往重视不够,或者虽然给予高度重视,却由于直接从事立法工作人员的专业水平等局限,而难以准确、充分、及时反映于相关立法之中。这就有必要强调参与型行政的理念,像《决定》所强调,“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”,在健全宪法实施和监督制度的基础上,完善立法体制,推进科学立法、民主立法。

  此外,法律所规定内容的滞后性、相关规定的不周延性及不同规定之间的差异性等,决定了对“良法”的追求需要实现立法的动态化。为应对立法领域这个长期难点问题,《决定》明确指出,“完善立法体制机制,坚持立改废释并举”,这是《决定》的一大亮点,这样一来,立法与改革的关系问题也就凸显出来,就应当对现实中存在的改革突破既有法规范的问题有个解决。《决定》强调要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。……对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”。“立改废释并举”可以保障相关法规范具有“良法”属性,也促使“良法”处于不断的发展完善过程中,为善治提供前提和基础保障。

  确保法律实施的实效性=确保行政的合法性、合理性和实效性

  《决定》指出“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。那么,什么是法律的实施?法律实施有很多类型,主要包括通过行政和司法将法律的内容、精神和旨趣涵摄于事实。由于司法层面的法律实施一般单独作为司法作用来理解,故而法律实施的内容主要是指行政实施,也即通常所说的行政执法。《决定》在“深入推进依法行政,加快建设法治政府”项下来阐述法律实施问题,从这个意义上说,要确保法律实施的实效性,便要确保行政的合法性、合理性和实效性。

  其实,现代行政已不仅限于法律的执行,还包括了准立法权、准司法权和狭义的行政权在内的复合性概念,并且,行政所实施的也并不限于狭义的法律,还包括法规、规章、规范性文件乃至标准、规程、政策等。在这层意义上,便需要对行政本身进行分类,对行政所实施的法规范进行分类;在此基础上,针对不同的层次、不同的领域以及不同的主体所实施的法规范,探讨其实施的实效性。《决定》强调要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,这里就分了三个层次,依法治国是最高层次,依法执政次之,依法行政则是最基础的部分。之所以要共同推进、一体建设,也是为了能够做到统揽全局、系统整合、统筹协调,做到各方面资源最优化配置。

  从行政法的角度来说,要确保行政的合法性、合理性和实效性,需要从组织法、行为法、程序法和救济法层面下工夫。要确保主体和各主体之职能和权限的明确性,并以标准的明确性和程序的完备性作为支撑。《决定》要求“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”,并特别强调“推行政府权力清单制度”,毋庸置疑,政府职能和权力权限,在政府成立时就应当体现为组织法规范。即使其后发生变化,也应当有相应法规范作为依据。

  此外,确保行政的合法性、合理性和实效性,除遵守行政法上关于法律保留原则、法律优先原则和授权、委托、裁量权的活用等制度要求外,还应当特别强调公开原则,与合法性原则、合理性原则共同构成行政法三大基本原则,旨在提高行政全过程的透明度,让权力在阳光下运行,使合法性要求和合理性要求真正落到实处并体现在行政过程的各个阶段和各个层面。

  确保司法的公正性

  《决定》指出“公正是法治的生命线”,并提出要“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”,这是司法公正性的基础保障,而要做到这一点,就有必要确保审判队伍独立,并为审判队伍提供必要的条件保障,包括工作和生活条件,尤其是要做到像最高人民法院的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》所描述的那样,“健全审判权力运行机制。让审理者裁判,由裁判者负责,是司法规律的客观要求”。

  鉴于外界干预的普遍性和严重性,《决定》提出要“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”,这是值得期待的路径描绘。此外,《决定》对长期围绕司法体制改革的诸多争议作出回应,提出“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。这些举措为管辖机制的科学化和司法的公正性提供了重要保障。

  此外,为确保良法善治,要确保人才并需合理配置人才资源。《决定》要求“畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道”,“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制”,这必将有助于相关领域活力的激发,有利于提升司法的公正性和权威性。

  为以良法求善治,《决定》除了在以上三个方面对权力配置和运行作出全面系统的配置外,还特别注重调动和发挥各方面的积极性,为确保行政权力的运作提供科学支撑。《决定》强调要“积极推行政府法律顾问制度……保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。这些辅助机制的建构和完善,将有助于政府工作效率和质量的提升。无论是理论层面的探讨,还是实证层面的协调,都需要切实做好形式法治主义和实质法治主义的对话,要有助于完善中国特色社会主义法律体系,有助于坚持中国特色社会主义法治道路,有助于建设中国特色社会主义法治体系。

  为以良法求善治,《决定》明确规定要“依法全面履行政府职能”,这是对依法行政原理的最好诠释。依法行政的原理,或者称为依法律行政的原理,一般被区分为法律保留和法律优越或者法律优先两项原则,在此基础上还有司法审查予以保障。法律保留的原理要求行政活动必须有权力机关制定的法律根据。法律的优先原理要求任何行政活动都不得违反法律,且行政措施不得在事实上废止、变更法律。我国行政法学者将行政法的基本原则归纳总结为行政法治原则,并从合法性原则和合理性原则两个方面展开论述,进而以公开原则予以保障。这实质上揭示了法治国家的主要内容所在。

  坚持依法行政的原理,既要重视治官、治权力,亦要重视依法实现权利保障。正如《决定》所强调,要“推动全社会树立法治意识”,重视两者之间的辩证关系,重视公权力和私权利的均衡,重视私法关系对于公权力运作的重要意义,同时也重视公权力对私法领域的影响和制约作用。唯有如此,才能最终实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,实现全面推进依法治国的总体目标。

  换言之,依法行政的核心矛盾是权力规制与权利保障及其相互关系,是规范和约束行政权力,同时也强调依法保障和实现权利。以良法求善治,要求各级行政机关及其公务员必须依照法定的权限、范围、条件和程序履行职责,依法行使行政权力,既不缺位,又不越位,也不扰民,充分实现公共利益,切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。

  (作者为中国人民大学法学院教授、博导、比较行政法研究所所长)

  【参考文献】

  ①2013年11月12日中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

  ②杨建顺著:《行政规制与权利保障》,中国人民大学出版社,2007年版。

  

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