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四个全面
朱景文:制定良法是依法治国的前提
2015-06-05 09:02   审核人:

  十二届全国人大三次会议审议通过了立法法修改决定。立法法的修改完善,对于充分发挥立法引领推动作用,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,必将发挥积极作用。立法是国家创制法律的活动,制定良法是依法治国的前提。为此,需要围绕提高立法质量在多个环节上努力。

  判断一部法律是不是良法有多种标准。比如,规范标准就是看法律设定的权利、义务、责任是否科学、合理、配套或者存有漏洞,法律本身各个条文之间、法律与法律之间是否协调一致;正义标准就是看法律是否公正,是否符合社会主流价值观和公序良俗;社会标准就是看法律是否能够反映社会现状、满足社会需要。这些标准在不同层面发挥作用,但归根结底要看法律是否能解决它所针对的社会问题。如果不能解决现实问题,或者实际操作性不强、不管用,它就会成为一纸空文。

  立法要解决社会问题,首先需要符合实际,即符合立法所调整的社会关系的发展规律。立法是立规矩,但这个规矩不能出自立法者主观臆断,也不能源于对事物的片面认识,而应考虑到矛盾的方方面面。在有些情况下,立法是否符合实际依赖于科学标准,比如食品安全标准、药品安全标准、建筑质量标准、环境标准等。但在有些情况下,不能单纯以科学标准为依据,还要考虑社会文化等因素。比如一些大城市禁放烟花爆竹的规定,如果单纯从科学标准来看,无疑是科学的,因为燃放烟花爆竹会带来空气污染,带来人身和财产的损害。但从现实情况看,很多人心理上难以接受完全禁放,这里有民俗和文化上的原因。这就需要在禁止与放开之间找到平衡,从禁放改为限放,并在烟花爆竹的生产与销售等环节加以控制,在污染严重时进行管制,从而既满足民俗需要,又让燃放造成的危害降到较低程度。

  立法需要扩大民主,广泛征求人民群众意见。当前,公众参与立法的积极性日益提高。近年来,许多与群众利益密切相关的立法草案,如物权法、劳动合同法、个人所得税法等,都征求到十几万条意见。立法起草部门应认真对待群众意见,在归纳整理、合理吸收基础上对草案做进一步修改,必要时再次公布修改草案征求意见。一部法律出台往往需要听取不同群体的意见,如道路交通管理法,既需要征求交管部门的意见,也需要征求驾驶员、行人和保险公司的意见。如果只征求某一方面的意见,立法就可能片面。新修订的立法法规定,由全国人民代表大会及其常务委员会主导立法,因为相对于行政管理部门而言,人大可以更客观公正地综合考虑各方面意见。这就需要在立法权限范围内制定完备的立法程序,严格依照程序进行立法。这是保证立法质量的前提。

  此外,必须加强对立法的监督。有权必有责、用权受监督是一项基本法律原则。立法权是一项十分重要的国家权力。因为立法是为国家机关、社会组织和公民个人立规矩的活动,规定什么是合法、违法和犯罪,甚至决定公民个人生命、自由和财产处分。因此,对立法机关来说,行使这项权力必须十分慎重。立法机关拥有立法权,同样负有立法责任,必须遵照立法权限和立法程序进行立法。立法权的行使也需要得到有效监督,当制定的规范性文件不符合宪法法律时,或者立法超越权限、违反立法程序时,也应对立法机关进行问责。立法监督的主要功能是保证法治统一,保证立法符合宪法、下位法符合上位法。扩大设区的市的立法权限,是这次立法法修改的一项重要内容。一方面,中央有专属的立法范围,把握法律在全国统一适用的原则和方向;另一方面,也需调动地方积极性,加强地方立法,在实施中央立法时充分考虑地方特点。立法法把设区的市的地方立法权限制在城市建设与管理、环境保护和历史文化保护等范围内,并在程序上报省级人大常委会批准后施行,这有利于立法监督机制真正发挥作用。

  (作者为中国人民大学法学院教授、中国立法学研究会常务副会长)


  《 人民日报 》( 2015年04月17日 07 版)

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