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李春成:法治中国建设的内在机理
2015-06-12 17:36 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:法治中国建设的内在机理

  中国特色社会主义法治的缘由

  在不少人看来,法治作为人类文明的重要成果,必有而且已经有了其特定的内涵和固定的模式,即以美国为代表的西方发达国家的法治。这种“西方式法治”模式,从对公共权力及其掌管者的“性恶论”假设出发,基本原则是尽一切可能限制公共权力这个“必要的恶”,绝对避免“绝对权力”的存在;核心制度设计有:国家权力分立,以防止集权以及由此必然导致的专制;“以恶制恶”,用权力制衡权力;两党或多党通过选举获得执政权,防止国家政权被某些特定集团垄断而作恶;通过《宪法》、《人权宣言》或《大宪章》等宪政性文件确立公民自由与权利的神圣不可侵犯,以此作为公共权力的“禁区”;作为普遍理性和公众意志化身的法律具有至高无上的权威,一切个体、组织及其意志在法律面前都是平等的;司法独立和实行法律职业者专业化。

  然而,塔玛纳哈等学者对法治的社会实证考察却发现,各国对法治的理解及其行动实践其实是多种多样、各具特色的。即使是欧美大陆的发达国家,其法治内涵与模式也未尽相同。因此,法治应该是“语境性”、“情境性”的;或许文本上的“法治”可以照搬照抄,但现实中的“法治”必定根基于特定的历史、社会和政治背景。

  近代以来,中国不止一次试图临摹“西方式法治”图景,照抄照搬了许多西方法律制度。但由于忽略了自身的历史文化、社会现实和政治结构,“南橘北枳”之外还制造了各个层次的“制度迷思”——当人们对制度的迷信和美好预期遭遇现实的制度失灵和失败时所产生的迷惘不解、无所适从。近代中国最大的“制度迷思”恐怕要算议会民主制度的迷思。新中国成立后,经过几十年的努力,我们的法律制度基本健全,基本做到“有法可依”。然而,“有法不依”现象仍司空见惯。这至少部分缘于我们的法治建设忽略了中国的现实需求、中国的文化思维以及中国的政治现实。“制度迷思”不仅会动摇人们对法律制度的信任,影响人们的法治遵从行为抉择,还会影响民众对宏观政治制度的信任,影响我们的“道路自信、理论自信、制度自信”。中国的法治建设要想走出制度迷思的困境,就必须是“中国式”的,应当是中国人自己的实践探索。理解和建设“中国式法治”,必须懂历史、看国情、谈人文、讲政治。

  法治中国建设的两条主线

  应该指出的是,中国的法治建设并不是刻意要与“西方式法治”相区别,而是因为中国固有的风土人情、社会实情和政治历史所使然。作为我国国家治理体系的一部分,“中国式法治”无论经历多少曲折,终将是“我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。以下我们将沿着历史—社会—政治的思路,简要诠释“中国式”法治建设的两条逻辑主线。

  (一)辩证综合务实性的法治思维

  与“西方式法治”以权力与人的性恶论或人民主权理论作为逻辑起点不一样,“中国式法治”并不是从逻辑出发、基于逻辑演绎的结果,而是一种辩证综合务实性的选择。这种选择浸染了中国文化深厚的实用主义精神:不惟书、不惟理、只惟实、只惟用。我们讨论和重视“法治”,是因为它能解决问题或作为治理的完善方案挑战现行的治理方式。历史上,春秋战国时期的“人治”与“法治” 之争,实际上只是在治国方略和手段上的分歧,也就是统治者按照什么手段去统治国家的问题,既不涉及法律的内容问题,更未上升到政治哲学层面。这种实用性考虑的传统一直延续着。20世纪30年代的“人治”与“法治”之争,其实也没有将自由民主理念与法治联系起来,依然是一种治理方法之争。1970年代末“文革”后的那场“人治”与“法治”的讨论取得的共识是:“法治”能有效防止当权者独断专行,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面”。1996年起,为了促进市场经济和社会秩序的良好发展,“建立社会主义法治国家”被正式提上全国人大和党代会的议事日程,并写进了《宪法》(1999)。党的十八届四中全会对“依法治国”进行专题讨论并形成重要《决定》,一方面是试图通过“法治”建设促进和落实十八届三中全会的全面深化改革决定,另一方面是试图通过法治遏制公共权力异化,“把权力关进制度的笼子里”。显然,促进经济发展、防止公权异化、维护社会秩序,既是当代中国法治建设的主要动机,也是(至少是)近期法治建设的核心目标。

  或许正是因为中国法治建设起搏点的务实主义特征,以及中国人的文化观念中缺乏对逻辑概念和普遍理性的“西式信奉”,所以,法治并未被置于“最高的、独一无二的位置”;隐含在“西方式法治”理论起点中的自由、民主、人权保障是法治建设的应有之义,但并非其现实的策动源;人民主权理论尽管与“中国式法治”有着密切的关系,但并非其直接的理论渊源。至少到目前为止,我们并未明确地将法治建设建立在明确的性恶论假设之上。即使是在最宏大的政治叙事中,法治也只被务实地认为是促进“治理体系和治理能力现代化、提高党的执政能力和执政水平”的重要但非唯一途径,“坚持依法治国和以德治国相结合”成了定式化的强调。

  另外,长期以来,我们把法治理解成为“以法治国”、“依法治国”,并概括出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字法治方针,是出于我们对法治的现实期待和需要。正是基于务实性的选择,党的十八届四中全会进一步把法治系统化和综合化为“法治国家、法治政府、法治社会”的复合有机体。

  中国的法治建设之所以具有上述特征,除了我们的实用主义价值取向之外,还与历经几千年形成的中式思维模式的辩证性、综合性、系统性特征有关。对于法律和法治,如同对其他事物的看法一样,我们一方面非常看重法制和法治的重要性,视其为“人类文明进步的重要标志”,“事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安”;另一方面,我们思维的辩证性和综合性特质决定了我们不可能把法治绝对化,我们会很“自然地”想到它的不足、想到其它治理战略并企图博采众家之长,于是“以德治国”(德治)的概念油然而生,并被认为与“依法治国”(法治)相辅相成、相得益彰。中国人思考法治,不会像西方人那样专注于法治本身不断分析、分解、深入下去,而会从其政治生态、历史背景和文化环境等综合相关性的视角思考它的建设与发展,于是便有了国家—政府—社会三位一体同步推进的法治建设观。

  (二)关于公权与人的性善论期许

  在强调“法治”的同时强调“德治”,这确实是中国法治观念的一大特色。之所以如此,除了上述思维的辩证性、综合性特质外,还与我们对于公共权力和掌管者的本质特性与行动逻辑的假定有关。与“西方式法治”以对人尤其是掌管公权之人的本性,以及对于公共权力的运行逻辑的幽黯假定为逻辑起点不一样,“中国式法治”一方面不是从人性论、“权性论”逻辑出发的,另一方面对于人性、“权性”的认识也不是绝对悲观的,而是相对乐观的。

  从古至今,中国的执政者和立法者乃至普通民众总体上倾向于用“家”的概念来理解“国”,把国家权力比喻性地理解为“家长权力”(“父权”),期许官员能成为“父母官”。这种“家化”认识,无形之中赋予了我们对公共权力及其掌管者的温情期待和乐观看法。或许正是因为这种“家化”认识和期待,从古到今,中国官场的腐败似乎只是令人感到痛心并调低自己的期许,但并没有令人绝望,且无法决绝地将公共权力和掌权者视为“必然的恶”、“必要的恶”。从政治历史的角度看,每个新朝代、新政权的确立,基本上都是伟大领袖带领民众进行革命的结果,因此,“权善论”以及掌权者的“性善论”必将成为其意识形态宣传的基调和目的。历史的复杂性和政治的现实性,还造就了中国民众对“青天大老爷”、“清官”、“父母官”的期盼。概言之,我们一直难以释怀“好干部”,期盼着他们具备优良的“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”,养成“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的品行,始终做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,“全心全意为人民服务”。

  或许正是因为我们对公权与人的“性善论”期许,我们在立法、司法和监督时总是显得不那么彻底和绝对。因为我们对公共权力和政府职能基本上持积极看法,也不喜欢那种冷冰冰的监管,所以,在具体工作中,会出现所谓的“寓支持于监督之中”甚至“寓监督于支持之中”的说法,一些执法监管部门也时常将“服务型××”挂在口头;在宏观制度设计中,则表现为拒绝权利制衡的“以恶制恶”逻辑,对政府的预算约束也总是“硬”不起来。“法无授权即禁止”的政府职能逻辑,也时常受到老百姓不管是否属于政府的法定职责,都“凡事找政府”这一行动逻辑和社会需求的冲击和挑战。

  十八大后,中国法治建设的“硬度”增加了不少,但仍显不足:为限制政府职能和促进依法行政,我国开始试点推行政府“权力清单制”,但这主要是针对行政审批权过多进行的强制性之举;十八届四中全会决定完善违宪监督和审查机制,以确保各级党组织和政府及其规范性文件尊重和遵守宪法,但这与理想的“法治”还有距离;反腐力度空前加强,越发重视“把权力关进制度的笼子里”,但仍只是将那些腐败者比喻为“老虎”、“苍蝇”,并未上升到对公共权力及其掌管者的一般性怀疑、更谈不上否定。在“西方式法治”信奉者看来,“中国式法治”的上述特征都显得过于松软温柔。然而,它们却是植根于中国历史文化、社会现实和政治生态之中的法治。

  (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导)

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