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杨开忠:打造国家区域治理现代化首善区
2015-06-12 17:36 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:打造国家区域治理现代化首善区

  实现京津冀协同发展,是党的十八大以来我国区域发展战略从“两个大局”向“协调东中西、平衡南北方、统筹国内外”推进的重大战略内容之一,关键在于实现创新驱动发展和区域体制机制创新。从体制机制创新来讲,京津冀协同发展,应着力打造国家区域治理现代化首善之区。

  确立国家区域治理现代化首善区的战略定位

  中国是一个幅员辽阔、地域差异十分显著的巨型国家,区域治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化十分重要的组成部分。京津冀地区是国家首都所在地,理应在区域治理体系和治理能力现代化方面走在全国前列,起到示范引领作用。也许很大部分是基于这一考虑,习近平总书记2014年2月26日听取京津翼协同发展工作汇报时强调,实现京津冀协同发展是创新区域协同发展体制机制的需要。总之,京津冀协同发展,必须确立国家区域治理现代化首善区的战略定位。

  建立健全京津冀协同发展公共治理体制

  一是建立京津冀首都圈委员会。京津冀区域的政府治理是相对“碎片化”的。一方面,这表现在京津冀区域人口和GDP与广东省基本持平,面积也仅略大于广东省,但由京津冀三省市分而治之;另一方面,作为首都所在地,中央部门“条条”分割。这种碎片化是京津冀区域性公共产品和服务供给不足、“区域病”突出的重要原因。面对这些问题,20世纪80年代以来,京津冀三省市不断探索建立基于协议下的跨省市网络政府体制。进一步完善区域治理体制,理论上有两种选择,即:(1)合并三省市,成立统一的区域政府,但这种选择与全国增设省市的区划要求背道而驰,且对解决中央部门“条条”分割带来的问题没有帮助,因而不可行;(2)央地合作,在省市之上设立京津冀首都圈委员会,管理跨省市的区域性事务。京津冀首都圈委员会的权限应主要来自于三省市让渡的规划、市场监管、环境保护、财政等权限,同时,中央可赋予其部分审批等权限,并在财政上予以一定补助。

  二是优化省(直辖市)设置。在坚持多省市设置的前提下,目前,学者们有不同主张。仅从学术探讨的角度,个人提出如下思路:调整北京市、天津市、河北省辖区范围:将河北省张家口市、廊坊市下辖的三河市划归北京市管辖;将河北省唐山市、秦皇岛市、承德市划归天津市管辖;河北省则管辖经调整后的剩余地方。其好处主要有:(1)燕山—太行山地区既是京津冀水源地和生态屏障,也是国家贫困县集中连片区,将张家口、承德等地区分别从河北省划转北京市、天津市管辖,可以使水源、生态保护成本和效益内部化,继而有利于对水源地和生态屏障的保护,可以更好地发挥京津带动作用,有利于消除贫困;(2)冀北和冀中南地区分属不同省市后,可以解除它们之间因隶属河北省产生的交往给京津带来的过境交通压力,同时可以分散拱卫首都的压力并加强拱卫首都的能力;(3)冀东地区划归天津后,有利于港口规划、建设和运营的分工协作。应该特别指出的是,政区过大可能影响北京市履行“四个服务”的根本职责,也正是因此,个人认为应仅将现河北省的张家口市和三河市划转北京市管辖。

  三是在推行省直管县的同时,探索实行县辖自治市。考虑到要素自由流动和人口自由迁徙条件已相对成熟,省3(直辖市)以下应当放权,通过多个地方政府间竞争所形成的“市场机制”来实现有效治理。具体来讲,就是要在推行省直管县的同时,根据十八届三中全会《决定》精神,探索实行县辖自治市。

  四是继续鼓励以谈判和协议为基础的合作性网络。实现跨地有效治理,完善地方政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制,形成多层次、多领域的政策相关者跨地网络治理体系,提高跨地治理能力。

  设立京津冀首都圈发展基金

  为有效推进京津冀协同发展,可以借鉴欧盟区域发展基金的经验,支持京津冀三省市发起设立京津冀首都圈发展基金,通过基金优势引进相应的专业机构和人才,筛选区域共同项目和管理区域共同投资。

  制定京津冀“首都圈治理法”

  法治首都圈是各国的基本经验。为有效、稳定、持续推进京津冀协同发展,应根据依法治国的根本要求,研究借鉴国外法治首都圈的经验,制定京津冀“首都圈治理法”和“国家行政文化新城特别法”。并在京津冀“首都圈治理法”中明确首都圈边界,划定空间成长管理区,确定不同管理区发展战略和限制行为,规定首都圈治理体制的具体架构方式,界定中央、区域政府和地方政府之间的权责关系;在“国家行政文化新城特别法”中明确规定非首都核心职能迁移的过程。

  (作者系北京大学政府管理学院教授、中国区域科学协会会长)

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