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谭君久:全球视角下的国家治理现代化
2015-06-12 17:36 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:全球视角下的国家治理现代化

  经历36年的改革开放,中国改革已经发展到了一个新的阶段,这就是需要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,因此《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)不失时机地提出了改革所要实现的经济、社会和政治发展水平的目标就是“国家治理体系和治理能力现代化”。

  治理现代化的中国意蕴

  中国作为一个走向现代化的发展中国家,与进入后现代的欧美发达国家有着不一样的国情,因此,“治理”一词在中国与所谓去国家化的“治理”亦有不同的意涵。早在先秦时就有“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣”之说,这里“治理”指的就是国家要分明职司,各司其职,管理社会事务,实现公道正义。今天国家治理社会事务的内容远比古代中国丰富,治理的意涵也丰富得多,《决定》所说的治理是“运用国家制度管理社会各方面事务”,国家治理体系就是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”,即“管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”,治理能力就是一个国家的制度执行能力,是运用国家制度管理“内政外交国防、治党治国治军”等各方面事务的能力。

  对于欧美学者在论述他们的“治理”概念时所阐述的思想,我们也应该大胆借鉴和吸收其合理的成分。《决定》提出,“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,这就要求解放和增强社会活力,创新社会治理体制,鼓励和支持社会各方面参与治理,体现了治理主体多元的思路,但这并不等于多元“化”和多元“共治”,更不是“去国家化”,在多元主体参与治理的格局中仍然需要以政府为主导。但政府如何主导,如何扮演这个角色,又需要引进“治理”的思维。要积极培育和支持社会组织的发展,发挥非政府组织在社会治理中的作用,鼓励社会协同,发展社会自治。

  国家治理体系和治理能力现代化的基本要求

  在一个现代国家,一个有效的、具有执行能力的国家治理体系如何才能走向现代化,笔者认为可以循着以下几个方面来思考:

  国家最高权力的唯一性。国家治理的主权性质体现在国家最高权力一旦确立,就具有唯一性,不可违抗、不可挑战,古今中外概莫能外,当今世界无论民主体制还是威权体制都是如此。在实行竞选式民主的国家,国家最高领导人一旦按法定程序产生,失败的一方就必须接受,虽然可以挑战,但是要等到下一次选举才行。2000年的美国大选中,民主党总统候选人戈尔与共和党候选人布什因得票十分接近而产生争议,但经过最高法院判决有争议选区选票的归属、确定布什当选后,戈尔尽管内心不舒服,还是大度地接受了这个结果并向布什致电祝贺。而有的国家虽然表面看起来实行了民主竞选,但失败的候选人常常拒不承认、胡搅蛮缠,甚至发动街头抗争,不仅导致民主的失败,也导致国家的失败。在非竞争性选举的国家,任何政治力量、政治人物如果企图挑战、违抗国家最高权力或者挑战既定的权力继承和交接安排,国家必须有能力予以严厉惩处。

  军队、警察等强制力量的从属性。任何一个国家,对外为了抵御侵略和威胁,维护国家主权独立和领土完整,就必须建立、维持一支常备军;对内维护社会的安宁、保护个人的生命财产,就必须建立警察、监狱等强制机关。在一个现代国家,任何执掌国家政权的政党、政治力量和政治领导人,要掌控和维系国家,就必须掌握对军队、警察的指挥权。不同的国家,治军的体制和原则不同。在中国,实行的是执政党领导军队的原则,而在欧美国家,实行的是文职官员控制武装力量的原则。表述的话语大相径庭,但其中所蕴含的政治原理其实是相通的,即军事是政治的继续,军队必须接受政治领导,服从政治权威。如在美国,总统作为国家的政治领导人不得为现役军人,他任命的国防部长和海陆空三军部长都必须是文职官员,均属于政治任命,必须接受和认同总统的政策纲领。麦克阿瑟因为在朝鲜战争上与总统产生分歧而公然指责杜鲁门的政策最终被撤职的经典案例就说明,军事将领必须接受总统的领导。在中国,过去的革命战争年代就形成了党指挥枪的传统,在中国共产党实现由革命党向执政党的转变之后,更要坚持这个原则。

  国家治理体系的制度安排精致化。近代欧美思想家曾提出一个非常有意义的问题:人类社会要建立一个好的政府,是靠机遇还是靠深思熟虑的选择?政治制度是合理选择和预先设计的结果,还是自然的产物?从人类社会的政治发展历史来看,社会公共治理体系中天然的成份愈来愈少,而人类理性的成份愈来愈多,人类智慧的含量愈来愈高。当人类社会处于蒙昧状态时,社会公权力组织完全受天然的血缘关系支配。而随着国家的产生,社会公权力机构也变得越来越复杂。到了近代,实现“共和”、废除以血缘关系为纽带的贵族制和君主制成为资产阶级革命的政治目标。资产阶级对人类政治文明发展最重要的贡献就在于他们在创建自己的国家的过程中,经过深思熟虑,对国家机关的设置、权力划分、权力配置和制衡进行了精心设计,形成一整套政治制度。

  国家治理的法治化。随着人类理性因素在国家治理中日益占支配的地位,感性因素逐步让位于理性因素。古希腊思想家亚里士多德就提出过这样的问题:“由最好的一人还是由最好的法律统治较为有利?”在他看来,政治治理中非感情的法律优于有感情的人。法律一旦产生,就是没有感情的,不因领导人的改变而改变,不因其好恶的改变而改变。尽管人们在制定法律时是有偏好的,但被制定出来的法律毕竟是人类理性和智慧的产物,是人们深思熟虑、精心安排的结果。随着人类社会的发展,法律和制度愈来愈复杂,尤其是到了近代,除了规范社会生活的普通法,还产生了规范国家治理活动的宪法,并建立了违宪审查制度。从功能上说,宪法之不同于普通法的特点就在于“举国上下,同受其治”,是否实行依宪治国也成为判断国家治理现代化的重要标尺。改革开放以来,我国已确定了依法治国的目标,《决定》中进一步提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”,“健全宪法实施监督机制和程序”。中共十八届四中全会将专题研究依法治国问题,这是值得期待的。

  国家对社会的治理精细化。回顾人类社会管理不断发展进步的历史,就是不断地由粗放到精细、由混乱到有序的历史,国家治理体系和治理能力的现代化,必然要求国家对社会的管理更加精细化、有序化。有出国经历的人会发现,在欧美发达国家,包括行路驾车、倾倒垃圾、公共场所说话吸烟、养猫遛狗等,对个人生活的规范和管理几乎无处不在。以倾倒垃圾为例,发达国家的垃圾处理都有非常精细的分类和严格的规制,垃圾的分类和回收分类之细、管理之严、法规之全,令人叹为观止。在日本,垃圾分为八大类,其中仅塑料就区分为塑料瓶类、可回收塑料、其他塑料。在瑞典,玻璃器皿要区分有色玻璃和无色透明玻璃。扔垃圾也有严格的规则,譬如属于可燃垃圾的食物垃圾就要沥干水分用专用的纸袋包好,有害垃圾装入垃圾袋后必须标有“有害”的标识。每周或每月哪一天可以扔什么类型的垃圾也都有严格规定,乱扔垃圾将会遭到严厉的处罚,包括罚款和监禁。反观我国,社会治理中还存在颇多缺陷,如社会管理盲区甚多无法可依无章可循,或者有规无管、习惯于运动式突击检查,以及管理碎片化、短期行为、政出多门和部门主义、地方主义等,这些问题的存在严重削弱了国家的治理能力,必须通过创新社会治理体制,在实现国家治理体系的精致化、国家治理的法治化过程中,形成科学有效的社会治理体制,告别粗放式的治理,实现治理的精细化。

  (作者系武汉大学比较政治研究中心主任、教授、博导)

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