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储建国:治理“基本盘”的稳固与完善
2015-06-12 17:36 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:治理“基本盘”的稳固与完善

  国家治理的普遍性和多样性

  从确知的历史以来,人类都是以群居的方式生活在一个个相对独立的地域,形成自我治理的共同体。有些共同体之间分分合合,最后稳定为一种称之为“国家”的共同体当中。这也是当今人类生活于其中的主要共同体形式。大凡国家,其内部都有一些相对独立的治理理念、治理主体、治理结构、治理机制等,它们相互联系、相互作用就构成了所谓的 “国家治理体系”。在以国家为主要单位的文明交流中,某些国家的治理经验扩展为普遍的追求,成为其他国家的学习榜样,这即是治理“普遍性”的由来。譬如说,中国的科举经验已经成为各国官吏录用的普遍做法。自近代以来,西方国家治理中的一些新旧要素汇集成某种稳定的结构乃至体系后,以和平与非和平的方式向世界其他地区扩展,并以“现代化”的名号成为其他国家在治理方面的追求目标。这种“现代化”在“全球化”的潮流中似乎获得了更加强劲的动力,成为各国治理者“顺之者昌,逆之者亡”的不二选择。

  在此背景下理解当前中国国家治理体系的现代化,可以获得在当前这个时代某些接近“普遍性”的确定内容。然而,在这些“普遍性”压力之下,当今中国人已经意识到另一种非常强劲的浪潮,那就是“多样性”。尽管在国家治理体系现代化的追求中,相较于“普遍性”而言,“多样性”尚处于一种比较弱势的地位,但中国这么一个大国和中华文明的崛起,让“多样性”的力量比以前更加强大,已是确切的事实。问题是在中国国家治理体系的现代化追求中,有多少属于“普遍性”的内容,有多少属于“多样性”的内容?

  执政党在关于全面深化改革的《决定》当中,对这个问题仍然采取了谨慎平衡的策略。首先,《决定》起草者在使用“现代化”这个概念时,意味着一些在别的国家已经存在,而在当前中国还未存在的东西,那大都是一些接近“普遍性”的东西。其次,在描述现代化目标时,强调了一个大前提,那就是“完善和发展中国特色社会主义制度”,要求在这个前提之下推进国家治理体系和治理能力现代化。这意味着两项重要内容:一是中国经验的“特殊性”;二是中国理解的“普遍性”。前者指的是“中国特色”,后者指的是“社会主义”。那么,“中国特色”和“社会主义”是国家治理体系和治理能力现代化之外的前提,还是之中的内容?如果只是前提,就不过是给学习其他国家现代化经验添加了两个限制条件而已;如果是内容,那么“现代化”就是中国人自我开发的过程,中国人就在还未充分呈现的“现代性”中添加着自己的内容,而这些内容也可能会扩展到其他国家。

  中国国家治理体系“基本盘”的稳定性

  随着中国综合国力的提升,中国人似乎越来越倾向于第二种理解,不仅强调坚持自己的特殊性,而且强调自己创造新的普遍性的可能。然而,这并不意味着就排斥他人理解的“普遍性”,中国改革的一个主旋律就是要虚心学习他国的现代化经验。中国当前面临的挑战很多,也有很严重的治理问题,这些问题需要拿出勇气去解决,包括通过国家治理体系现代化来解决,但不需要另起炉灶,而是在现实的基本治理框架基础上,通过机制的调整来解决。

  基本治理框架就是治理的“基本盘”,在执政党权威性文件中,它被表述为基本经济制度、根本和基本政治制度以及建于其上的某些基本体制。这些制度和体制至少在短期内是不可变的。除此之外,有相当广泛的经济、政治、文化、社会和生态文明体制机制是可变的。有不少中国人对于治理“基本盘”的稳定性不以为然,但研究发现,在某个历史关键时期形成的治理“基本盘”,经验上的确具有某种稳定性,而且在规范意义上,只要维持这种稳定性,不管其他方面怎么变,治理的基本质量会得到相对可靠的保证。不过,“基本盘”的稳定性并不必然意味着基本治理质量的可靠性,它在很大程度上依赖于“基本盘”中的治理主体具备较高程度的自觉和自律,能够在没有受到外部强制性惩罚约束的前提下,主动保护既有的公共利益,并能够开发新的公共利益。因此,推进中国国家治理体系和治理能力的现代化,需要维持治理“基本盘”的稳定,其关键则是“基本盘”中的治理主体,也就是当前的执政党拥有较高程度的自觉和自律。

  通过机制调整实现国家治理现代化

  在“基本盘”稳定的前提下,通过局部的机制调整,国家治理体系就可能在解决现实重大问题的过程中实现现代化。“机制”不同于“体制”,也不同于“过程”,而是它们之间的某种东西,它不是自然世界里的那种因果关系,也不是统计上的相关性,而是一种“产生”(generative)关系。用墨顿的话说,社会机制就是“让社会结构的设定(designated)部分产生设定后果的社会过程”。如果这样去理解,那么“治理机制”就是人为设定的规则化行为构成的相互关联、可以重复的治理过程。通过机制调整来实现国家治理体系和治理能力现代化包括六个环节:(1)针对性的问题。机制调整的动力并不是某种理想的目标,而是现实中需要解决的问题。只有那些可以通过机制调整来解决的问题才有可能促进机制调整。(2)操作性的目标。通过机制调整来解决现实中有针对性的问题时,需要设定一个目标,这个目标应是预期在不太长时间内可以实现的。当然,也不能限于某个个案目标,而是要针对某一类现象和行为所要达成的带有局部普遍性的目标。(3)实权性的结构。实现操作性目标需要一定的政治角色形成的政治结构来完成,这种结构拥有实际的权力,其中的政治角色可以做出关键性决策,进而改变政治行为方式,达成政治角色所认可的目标。(4)规则性的行为。机制调整并非只是改变某个人某一次的行为,而是要改变某一类行为的参与者可重复的行为方式。(5)可验证的结果。通过机制调整所带来的实践成果是可以通过经验加以验证的。(6)可推广的经验。既然机制调整所改变的行为是规则性的,具有局部的普遍性,那么这种机制在某个局部就是可以扩散且可被借鉴的。

  治理体系从机制方面来说包含五个领域,即经济领域、政治领域、文化领域、社会领域和生态文明领域。就政治领域而言,机制调整可以在三个方面有所突破。

  党内领域。关于党内领域的治理,目前学者更多地关注在党内民主方面,其实,正如前面所说,党内民主与党内集中对于党内治理来说都是不可偏废的。党内治理的关键内容是加强党内的团结和自律,能够集中力量实现立党为公的目标。于当前的党内治理状况而言,强化党内监督是机制调整的重点。需要研究如何完善监督流程,以便更好地监督党的领导干部,防止他们利用特权谋取私利。此外,还要进行党员参与党内生活的激励机制的调整与完善,以保持党内活力与凝聚力。

  国家领域。国家领域治理的基础是人民代表大会制度,它也是人民民主这种规范性目标的主要制度载体,如果不在这一领域取得突破,关于人民民主的目标也就会落空。目前社会矛盾中的一个突出问题就是人民的诉求难以找到有效通道予以化解,与此同时,人大作为化解社会矛盾的主要法定通道尚存在诸多障碍。这就需要适时进行机制调整。譬如通过创新人大表达机制,将现有表达通道合并同类项,集中归并到人大处。

  衔接领域。衔接领域主要是处于党和国家之间的领域。例如政治协商制度,这方面已经有了一系列具体的机制创新,改革开放后涌现出来的新兴阶层和群体可以通过该领域的机制调整来表达诉求,参政议政。再比如党组制度和党政归口管理制度也有了一些变化,但仍需作更多的机制调整,比如就监督领域的归口管理而言,可以通过更有效的机制调整,使党的监督、人大监督及行政监督更加协调地发挥作用。

  (本文系教育部重大攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”阶段性成果之一,项目编号:13JZD022)

  (作者为武汉大学政治与公共管理学院政治学与行政学系教授、博导)

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