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任建明:“一把手腐败”的治理难题
2015-06-12 17:36 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:“一把手腐败”的治理难题——怎样合理制衡“一把手”的绝对权力

  反腐斗争关系到党的生死存亡,关系到中国特色社会主义的前途和改革开放事业的成败。党的十八大以来,中央坚持“把权力关进制度的笼子”,“老虎苍蝇一起打”,以踏石留印、抓铁有痕的劲头狠抓反腐工作,一批大老虎纷纷落马,并且拨出萝卜带出泥。其中,“一把手”腐败成为重灾区。习近平总书记指出,要加强对“一把手”的监督,认真执行民主集中制,健全施政行为公开制度,保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。

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  一类特别的腐败行为——用人腐败

  《国家治理》周刊:“一把手”腐败主要表现在哪些方面?其危害如何?

  任建明:在讨论“一把手”腐败之前,有必要先界定一下“一把手”的范围。“一把手”是一个俗称,并不是严谨的概念。狭义的“一把手”仅指一级政府领导班子的负责人,也就是中央、省、市、县、乡各级党委的书记,全国总计约4.5万人,这类“一把手”可以称为书记“一把手”。广义的“一把手”常常还包括各级政府部门的“一把手”,以及国有企事业单位的“一把手”等。就我本人的观点来看,更愿意选择狭义的“一把手”概念。这类“一把手”反映了我们党和国家体制的最大特点,他们掌控着近乎绝对的权力,是最难以受到监督的一群人。部门“一把手”和国有企事业单位“一把手”都不能和书记“一把手”相提并论。所以我下面的讨论主要围绕书记“一把手”展开。

  由于“一把手”的特殊性,与其他类型的党政干部比起来,其腐败的程度,包括腐败率和腐败情节都会更加严重。书记“一把手”通常握有干部人事任免权,这主要是由“党管干部”的原则和各级党委分管干部任免的具体制度所决定的。因此,除了像其他党政干部有房地产腐败、工程腐败等腐败行为之外,“一把手”还有一类特别的腐败行为,即用人腐败。在许多情况下,正是由于干部任免权,使“一把手”掌控的权力具有相当的魔力,可以驱使、支配其他的任何权力,例如行政权、执法权、司法权、监督权。山西翼城县原县委书记武保安与他的妻子在因腐败犯罪接受调查时,曾多次感概地说:“当书记与当县长就是不一样”。他的体会说明了“一把手”和“二把手”之间的权力有质的区别。武保安在升任县委书记之前,就在该县任县长,其感受具有相当的可信度。正是因为“一把手”的特殊性,其腐败的危害也特别的大。不仅是一般的腐败犯罪情节严重,还可能导致一批人犯罪,形成一个个腐败的网络或集团,其腐败对于党和国家执政合法性有巨大损害。一些位高权重的“一把手”通过腐败行为,建立起了腐败集团或“王国”,进一步刺激了他们的野心,他们很可能不满足于经济上的利益,而滋长起政治觊觎。对于党长期执政和国家政权稳定来说,将是一个十分危险且现实的威胁。

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  如何“消灭”“一把手”腐败——“分权”

  《国家治理》周刊:滋生“一把手”腐败的诱因有哪些?根源在哪里?

  任建明:与其他非“一把手”腐败比较来看,“一把手”腐败最主要的原因就是他们手中的权力太大,说太大还不够准确,应该说是太绝对。政治学早有公理:绝对权力导致绝对腐败。因此,“一把手”腐败发生率高,情节最严重,危害也最深。除了“一把手”掌控绝对权力这个根源之外,其他的具体腐败诱因也有很多,例如,金钱、美色、享受、人情、社会小圈子的私人利益等,这些都可能导致腐败行为的发生。

  《国家治理》周刊:对于“一把手”腐败该从哪些方面进行监督和预防?

  任建明:理论界、实务界对于“一把手”腐败如何治理的讨论已经相当多了,大部分对策建议不外乎是主张对“一把手”的有效监督,我认为有一些对策建议还是有一定作用的。例如,实行领导班子决策的“票决制”。2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》就规定,可在地市以下部分干部任命决定中采用全委会“无记名投票表决”方式。这种“票决制”决策方式将有效分解“一把手”手中的权力,破除“一把手”权力过于绝对的现象。但是,试图通过这类办法来全面、有效监督“一把手”,似乎还有很大的局限性。

  我个人建议:破解“一把手”腐败监督难题的根本措施就是让“一把手”消失,换句话说,只要事实上存在“一把手”,就不可能出现有效监督“一把手”的对策。试想一下,为什么数千年的封建王朝都无法实现对权力的有效监督?答案很简单,因为它们实行的是专制独裁的集权制度,在领导体制上看,就是因为有“一把手”的存在。人类文明演进到近现代之后,有些国家通过分权,“消灭”了“一把手”,实现了对权力的有效监管。那么,对于我们而言,如何“消灭”“一把手”腐败呢?答案也是“分权”。党的十七大就已经明确提出要“建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,其中都有明确的意涵,关键是通过改革行动将之付诸实施。

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  在法律执行上真正兑现法治精神

  《国家治理》周刊:接下来治理“一把手”腐败的趋势为何,重点何在?

  任建明:我认为党的十八届三中全会的一些改革部署对于破解“一把手”监督难题具有重大实质意义。主要包括两个方面:一是反腐败体制机制改革,二是司法体制改革。反腐败体制机制改革的主要内容是在党的纪检“双重领导”体制上进行突破,包括强化上级纪委对下级纪委的领导,强化派驻监督和巡视监督,强化反腐倡廉法规制度体系等。司法体制改革的关键内容是“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。无论是反腐败机构还是司法机关,主要行使的都是监督权,而相关改革就是提升监督权的独立性。如果在监督权上能实现突破,对我国权力结构化改革也是一个十分重要的策略选择,对于“消灭”“一把手”腐败的作用也是直接的

  党中央坚定反腐败的政治决心、反腐败实际努力和持续推进的改革将形成良性互动,只要坚持下去,反腐败就大有希望。只要中央在最新“反腐败五年规划”中提出的“坚决遏制腐败蔓延势头”这个目标能够如期实现,反腐败趋势就会发生重大转折,从持续多年的腐败“越反越多”走向“越反越少”。只要全面深化改革蓝图能够逐步变成现实,最终彻底战胜腐败的目标就不会只是空想。

  《国家治理》周刊:在全面推进依法治国过程中,如何通过法治来预防和遏制“一把手”腐败?

  任建明:即将召开的党的十八届四中全会,以“全面推进依法治国”为主题,让我们备受鼓舞。基于党的十八届三中全会的相关改革精神和最近的司法改革部署,我对四中全会充满期待。重要的还不是制定多少新法律的问题,而在于确立法治原则,实质推进国家的法治进程,尤其是在法律执行上真正兑现法治精神。其根本保障就是司法监督权的独立性和权威性,当然也包括司法人员的职业化。法治能得到实质推进,一定大大有利于对于腐败的防治,也大大有利于解决“一把手”腐败问题。

  (采访整理:记者李习林)

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