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张正河:县城发展的困境与出路
2015-06-12 17:35 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:县城发展的困境与出路

  在我国,县级行政单位有县级市、市辖区、县及自治县、旗等。县城指行政区划体系中级别为县的城镇,主要指县政府所在地,即城关镇区。尽管我国县城数量多、基数大,是地区经济、政治、文化中心,然而近年来,我国县城经济社会的发展情况并不乐观。县城具备一般城镇发展的基础,但大多数县城经济不发达、缺乏活力,在集聚人气方面缺乏吸引力,导致多数县城规模过小,资源使用方面没有形成集聚效应和规模经济。有研究指出,阻碍我国县城发展的一个重要因素是其规模偏小、密度偏低,人口压力和负担较小,城市集聚效应的发挥程度不够。因此,促进未来我国县城发展的一个重要方向就是扩大人口规模,提高人口密度,从而促进包括县级市在内的中小城市经济效率的提高(刘云中:《县(市)区划调整与县级城市发展研究》,《中国市场》,2013)。

  县城在经济社会体系中的重要性

  古语说:“郡县治,天下安。 ”从全国范围讲,县城是我国行政级别中的微观层级,是城市的基本细胞;从国家城镇体系讲,县城是基本的层次,是功能完备的单元,也是行政级别中最稳定的一节;从县域范围内讲,县城是县域范围内经济、政治、文化中心,是经济发展的龙头,更是重要的增长极。所以,县城在我国经济社会体系中发挥着重要的作用。

  县城是国家行政体系的基本细胞。县制在我国有两千多年的历史,时间悠久,在历朝历代的更迭中,县制基本稳定。县城介于城市与乡村之间,具有承上启下、沟通上级与基层的重要作用,成为地方行政与基层行政之间的中间环节,也是全国行政的重要基石,对稳定政权起到保障作用。

  县城是我国城镇体系的基本层次。在我国的行政区划体系里,县是基本功能最全面的微观单位。乡镇不算是完整的行政单位,无法实施独立的财政预算,在各项公共服务方面,乡镇都有限制。县城具备较为完整的空间体系、经济体系、社会体系与文化体系,具有独立的事权、财权和资源配置权,拥有独立的县城和市政府所在地,基本具备了城市所应有的结构和功能。费孝通说,在封建社会,县以下并不存在任何行政单位。知县是父母官,是亲民之官,是直接和人民发生关系的皇权的代表(费孝通:《乡土中国》,上海:上海观察社,1948年,第46页)。“县域政府是社会最基本的行政治理单元,处在城乡结合的交汇点,是连接城乡的纽带和城乡统筹发展的重要‘节点’,发挥着接受大城市辐射、带动小城镇发展的承上启下的作用”(刘明慧、齐海鹏:《城镇化、农村劳动力转移与县域政府公共服务能力提升》,《山东经济》,2011)。

  县城是县域范围内的政治经济文化中心。县城“在城乡经济运行过程中起着承上启下、示范引导以及重要载体和经济主导作用”(崔立烨、田现雷:《城乡统筹发展观与县级城市总体规划的思考》,《现代商业》,2009)。县城作为大中城市和乡村之间联系的纽带,是县域的信息聚集与扩散中心,能够把大城市的新技术、新思想、新观念带到农村;作为县域经济和社会活动的集聚地,县城集聚着整个县域的优势,对县域的发展起组织、带动和示范作用。县城总揽农村全局,是城乡差异明显、也是关联度最大的典型地域,是吸纳农村人口、加快城镇化进程的重要载体,对我国农业发展起重要带动作用。此外,由于最接近基层和农村,县城具有较强的地方性特征,很好地保留了地域文化遗产和风俗习惯。

  我国县城发展的两大困境探析

  在我国,县城数量虽很多,但发展速度并不快,可以说,在整个城镇体系中,县城是一个相对薄弱的环节。城市成长的动力一般有两个来源:来之行政方面的动力和来之市场方面的动力,而远离政策偏好和市场偏好,是县城发育不良的根源(徐琴:《发达地区县级城市在城市化进程中的地位和作用》,《学海》,2001)。具体来说,县城发展的现状与困境主要体现在以下两个方面:

  远离市场偏好,县域经济不发达。县城具备一般城市发展的基础,在基础设施、市场体系、公用事业、文化教育、管理机构和规模效应等诸多方面具备城市的各种功能要素及城建基础。然而,县城数量虽多,但人口规模太小,县域经济不发达,产业发展缺乏活力,事实上难以发挥县域经济核心与龙头的中心地位和带动作用,对资源的使用没有形成集聚效应和规模经济,造成一定程度的浪费。

  县域经济落后,发展活力不足。“我国有2856个县级城市,面积占到国土总面积的92%,人口占到人口总数的70%,但其国内生产总值和社会消费总额却只占到全国总量的50%左右。在市场经济条件下,资本和人才总是向着能产生最大效益的地方聚集。县域经济的落后使得资本和人才流向大中城市,县域沦为抽水机;县域经济的落后使得农村剩余劳动力就近转移失去可能。如果县域经济足够发达,能够承担起转移农村剩余劳动力的重任,这将大大推动我国城镇化进程,同时也为农业产业化与现代化的发展释放空间,而县域经济本身的发展又将推动我国工业化进程,从而推动我国工业化、城镇化与农业现代化三化同步协调发展”(张海姣、张正河:《城镇化与县域经济的相关性》,《华南农业大学学报》,2013)。

  远离政策偏好,规模小、集聚效应低。城镇化的光环在大城市,县城位于我国城镇化布局的边缘位置。新中国成立以来,我国城镇化的政策偏向发展较快的特大城市、大城市、沿海开放城市、中西部部分工业城市和大批的小城镇,县城建设未能得到应有的重视。阻碍县城发展的“一个因素是其规模偏小、密度偏低,人口压力和负担较小,城市集聚效应的发挥程度不够”,因此促进未来我国县城发展的“一个重要方向就是扩大人口规模,提高人口密度,从而促进包括县级市在内的中小城市经济效率的提高” (刘云中:《县(市)区划调整与县级城市发展研究》,《中国市场》,2013)。

  县城规模小,集聚效应低。据统计,目前我国县城的人口规模平均仅为3-5万人左右,76%的县城人口不足10万人,47%的县城人口不足5万人。城市规模过小,很难发挥其应有的聚合效应和辐射功能。有实证研究发现,规模过小的城市规模收益很低,由政府负担的外部成本很高,经济效益较差,规模小于10万人的城市不存在净规模收益(王小鲁、夏小林:《优化城市规模推动经济增长》,《经济研究》,1999 )。小城镇不仅距正常发挥城市聚集效应还有较大距离,而且建制镇因缺乏资金或投资效益太低,基础设施仍很落后,大部分小城镇还处于一种准城市化水平(朱铁臻:《城市现代化研究》,北京:红旗出版社,2002)。县城在设立时已初具规模,所需城市建设基本成本也已支付,然而县城基础设施的利用率严重偏低,应在此基础上扩大县城的规模,提高县城的集聚效应。

  以城镇化推进县城发展的重要意义

  县城是城乡差异明显、关联度最大的典型地域,是我国行政体系的基础,是独立且最具稳定性的行政单位。县城发展的困境主要来自于远离政策偏好和市场偏好,而县城发展的出路在城镇化。县城是我国城镇化布局的关键,是城镇化的空间载体,也是未来城镇化发展的重点和方向。一方面,县城的发展壮大需要城镇化,城镇化是扭转县城落后局面的重要突破点。县城严格来说不是城市,是城镇向小城市的过渡体,是“准城市”,虽然有一些基本的城市功能,但并不具备城市的全部内涵,所以县城的发展需要城镇化来支撑。另一方面,城镇化的发展需要空间,需要地域去容纳大量农村剩余劳动力,县城在吸纳农村剩余劳动力方面的潜力是巨大的。总之,县城需要政策的支持和导向,需要规模的扩大与集聚效应的提升,城镇化的发展与县城本身的发展壮大不谋而合。通过扩大县城的规模,可以转嫁大中城市无限扩张给资源与环境带来的压力和负担,同时避免小城镇到处开花的不经济后果和浪费现象,也为城镇化建设的快速平稳推进扩展空间。

  (作者为中国农业大学经济管理学院教授、博导)

  (注: 中国农业大学经济管理学院张海姣博士生对本文亦有贡献)

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