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许正中:国家治理现代化中的经济治理创新
2015-06-12 17:35 《国家治理》周刊  审核人:

原标题:国家治理现代化中的经济治理创新

  中国当前发展的全局性、战略性、根本性问题,缘于各领域相互协调发展,而经济利益格局不断调整,引发的各种矛盾与问题。唯有加强经济治理体制创新,才能找到化解矛盾之法、解决问题之策。

  经济治理是国家治理的重要组成部分

  卢梭在为《百科全书》撰写“政治经济学”词条时指出,“经济”这个词最初指的是“贤明合理地管理家政,为全家谋幸福”。这就意味着经济治理要对每个人和所有人的财产和行为,实施一种像家长对他的家务和财产一样专注的监视和控制。习近平总书记指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”国家治理体系内容包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党建六个制度方面,而国家治理能力就是运用上述六方面制度管理各项事务的水平与绩效。从这一角度而言,经济治理无疑是国家治理不可或缺的重要组成部分,包括经济治理体系与治理能力两方面。经济治理现代化,不仅要求健全与完善经济制度,也要求不断提高运用各项经济制度管理经济事务的水平与能力。

  在推进国家治理现代化进程中,中国经济治理现代化的关键在于加快推进经济体制改革,旨在优化资源配置,提高资源有效性,使效率与公平得到适当平衡,使政府与市场关系得到妥善处理。这既要夯实国家治理的基础与重要支柱——财政,又要驱动国家治理的动力——产业结构优化升级,更要促进全球制度创新——参与国际经济治理。然而在过去一段时期,政府经济调节越位、市场监管错位、公共服务缺位等情况在中国持续存在。完善经济治理体系,推动经济治理能力的提升势在必行。

  完善经济治理体系需破解三个问题

  市场配置资源的功能尚未得到充分发挥。经济治理不同于过去的计划管理,它不仅仅依赖于政府的政策,而且必须依赖于完备的市场体系,以及必要的法律和制度安排。经济治理现代化是经济制度和制度执行力的集中体现,内在地要求既要有治理经济的方针、政策等,又要有符合人民利益的对人们行为进行规范的市场规则、制度准则。然而,由于相关制度规则的不健全,加之法治基础本身也十分薄弱,过去一段时期,一些地方不仅忽视制度的建立与完善,人为破坏制度规则的现象也时有发生。这扭曲了市场配置资源的功能,破坏了市场秩序,导致一些市场竞争主体不是依靠效率来取得竞争优势,而是以不正当手段谋取经济利益,同时也滋生了贪污腐败问题。

  产业结构优化升级后劲不足。改革开放以来,中国在取得 GDP 增长奇迹的同时,环境、社会收入差距、老百姓的健康水平、社会公平等方面的指标也越来越差。应该说,这种较为明显的反差的出现,主要是由于20世纪80年代初实施领导干部选拔和晋升标准改革后,地方领导干部的晋升与地方经济发展速度和规模相挂钩。以GDP为主要考核内容的官员晋升体制,客观上会对地方政府形成重增长、轻民生的制度激励。在财力一定的前提下,地方政府往往将其更多投在见效快的基础建设方面,忽视对长期增长效应明显的科教文卫等服务的投入,从而对产业间的协调、同步发展形成负面影响。而长期来看,经济增长是速度与效率的统一,并以产业结构的不断优化为基础。改革开放后以GDP为目标的发展模式,不仅严重扭曲了各种经济社会资源的合理配置,导致产业结构调整动力和压力都显得有些不足,而且也影响了产业优化升级所需要的资源支撑和市场空间。

  长远生产率存在被忽略的风险。在现行经济体制下,中央和各级地方政府、国有企业、民营企业、个体户及广大群众都是微观经济主体。而在当前,很多地区依然存在“跨越式发展”“超常规增长”“弯道超车”等诉求,其实际上反映出这些地区的经济主体仍缺少谋划长远的内在动力。如前所述,这主要与改革开放后的很长一段时期内以GDP为中心的干部考核体系有关。但是应该说,这在总体上容易导致各地在发展经济方面侧重短期需求而疏忽长远的生产率。

  以深化经济体制改革提高经济治理能力

  中国当前推进经济治理现代化,就是要通过深化经济体制改革,降低强制性行政命令的作用程度和频率,同时吸收多元主体共同参与经济治理,践行十八届三中全会关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的思想路线。全面深化改革是一个动态变化的过程,在新的历史条件下,经济体制改革应当转换视角,从新的起点启航,进行“主动式改革”,促使中国经济体制更成熟、更健康、更有质量。

  进一步理顺政府与市场关系。政府弥补市场失灵及市场缺陷不仅是个技术问题,更是一门艺术。市场在资源配置中发挥决定性作用,绝不是要置政府干预于不顾,而是要理顺政府与市场关系,厘清两者的边界,规避资源配置“真空”或无效现象 ,提高资源配置效率。党的十八大报告提出,“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”。这就必需放松经济性管制,破除行政垄断与行政干预,构建体现公共经济理念的新考核模式,强化政府的“无为之手”与“扶持之手”,同时弱化甚至驱除其“掠夺之手”,为市场主体营造公平、公正的竞争环境,最大限度地消除经济活动的负外部性,加快转变政府职能,切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平。

  转变政府职能的同时,要使市场在资源配置中发挥决定性作用,就必须培育统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,促使市场以“自由竞争”为中心转向以“平等竞争”为中心。基于现代市场体系所具有的统一、开放、竞争、有序等特点,健全现代市场体系必须逐步完善企业家市场、土地市场以及资本市场,形成企业家的市场价格机制、土地的市场价格机制、资本的市场价格机制等,进而形成合理的生产要素价格机制。这不仅需要培育大量的充满活力的商品和生产要素的供给者,而且需要培育无数个理性的需求者。

  健全宏观经济管理体系。市场经济存在盲目性,在经济增长同时易引发通货膨胀问题,而在经济衰退时又易导致产能过剩、产品积压问题,造成社会资源浪费并破坏生产力。这就需要宏观经济调控,以保障整体经济良性运行为前提,通过人为方式来调节供需。然而,中国长期以来更多将宏观经济调控置于应急管理层面。随着市场经济体系越来越复杂,中国亟需适应国民经济发展新形势的宏观经济管理体系,而不再是适应于市场经济起步阶段的宏观经济调控。这是由于宏观经济调控遵循“问题导向”,只有问题暴露了,才去想法解决,即“一事一议”、“相机抉择”是宏观调控的本质属性。这种本质属性,极易导致因为政策手段不够或见效慢而演变为行政干预,从而影响市场经济的健康运行。宏观经济管理体系是对有关经济总体和经济全局的活动进行决策、计划、组织、指挥、监督和调节的过程,包括宏观经济运行的目标、方式、主体以及原则等。宏观经济管理注重规则与前期规划,遵循“风险导向”,通过目标制定,协调、统筹、引导、指导经济事务,预防系统性风险,促进经济可持续发展。因此,中国当前应该将宏观经济调控划归宏观经济管理的应急管理层次,并强化宏观经济管理制度建设,健全宏观经济管理体系,防范并化解系统性风险,达到实现国家意志和合理配置资源的理想状态。

  加快推进系统性财税体制改革。改革开放以来,财税体制改革始终承担着“先行军”的使命,发挥着“突破口”的作用。财税体制改革“牵一发而动全身”,只有深化财税体制改革取得根本性的突破,才能为全面构建现代财税制度,为实现经济治理现代化提供政策导向、物质基础和财税制度保障。首先,改进预算管理制度。中国当前应该以推进预算公开为核心,建立透明预算制度;完善政府预算体系,研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项;改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制;完善转移支付制度;加强预算执行管理;规范地方政府债务管理;全面规范税收优惠政策。其次,深化税收制度改革。中国当前应该建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税制体系,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,充分发挥税收筹集财政收入、调节收入分配、促进结构优化的职能。中国当前应该按照税收中性原则全面实行营业税改征增值税,并优化税率,适时完成增值税立法;主要着眼于促进经济结构优化的消费税、资源税、环境保护税改革;通过费改税方式出台环境保护税,重点将现行排污收费改为环境保护税;加快立法并适时推进房地产税改革;探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,并全面修订《税收征管法》。最后,加快构建事权和支出责任相适应的制度。这涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权利调整,是整个财税体制改革中最难啃的“硬骨头”。中国当前应该进一步调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一。也就是说,应该将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央,减少委托事务,同时将区域性公共服务明确为地方事权,并明确中央与地方共同事权。

  大力推进国际经济治理。随着国际制度的繁衍,制度交叉与摩擦的可能性日益增加,并且制度互动的空间亦可能被某些行为主体用来谋求其自身利益的最大化,因而需要进行制度互动的有效管理(Oran R. Young. “The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay and Scale”, MIT Press, 2002)。全球经济治理制度体系更是一项时间和相互间的重复博弈的系统工程,既要清晰地分析和阐释每项制度所处的层次,又要确定其地位,最终整体塑造出制度体系这棵大树的根、干、枝、叶等,并保持其相互之间的逻辑关系。在全球经济治理方面,中国当前正日益从被动参与变为主动参与。毋庸置疑,中国的经济治理在国际经济治理中越来越发挥重要作用。然而,中国长期以来都缺少对制度设计中法律内在逻辑的考虑,仅是“问题导向”式设计制度,易造成参与国际经济治理面临制度瓶颈。消除经济治理制度短缺、提高经济治理制度的质量,是大力推进中国参与国际经济治理的关键。立足国情、世情、党情,中国要坚持以发展中国家的身份参与国际经济治理改革。联合其他发展中国家,共同参与全球经济治理改革,就必然需要建立并完善《对外财政关系法》《知识产权保护法》《对外投融资法》《对外经济援助法》等制度规则,加大与国际制度接轨力度,力求完善国际经济治理中加入中国变量的多边主义全球经济治理制度规则,构建全球经济治理的中国理念与模式。要通过国际经济合作及国家主导下的多元参与模式,设计出中国参与全球经济治理的战略路径。

  任何一项改革都必须是一个循序渐进的过程,经济体制改革也不例外。经济体制改革有利于实现经济治理现代化,而经济治理现代化又为国家治理现代化注入了新的活力。确立了全面深化改革的目标愿景,不仅要求政府依法规范行政,而且要求政府通过简政放权、建立健全宏观经济管理体系、推进系统化财税体制改革,促进市场健康发展。

  (作者为国家行政学院经济学教研部教授、博导)

  (注:国家行政学院张淑翠博士后对本文亦有贡献)

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